Proiectul de rectificare a bugetului general consolidat pe 2016 depășește plafonele legale în limita cărora e permisă majorarea cheltuielilor de personal și a cheltuielilor totale, la fel cum s-a întâmplat aproape în fiecare an, arată Consiliul Fiscal. Instituția cere Guvernului să amendeze legea responsabilității fiscale, astfel încât derogările să nu mai poată fi făcute decât în condiții clar stabilite. Alternativa, pe care Consiliul nu o recomandă, este renunțarea completă la aceste plafoane pe care, oricum, Finanțele nu le respectă de regulă.
Proiectul de rectificare respectă, totuși, plafonul de deficit bugetar prevăzut prin lege, menținând soldul bugetar proiectat în buhgetul inițial la -20,9 miliarde de lei. Cum proiecția cheltuielilor cu dobânzile e revizuită în sus cu 319,1 milioane de lei, deficitul primar al bugetului consolidat e programat să scadă cu aceeași sumă (de la 9,83 miliarde de lei, la 9,51 miliarde de lei).
Dacă nivelul deficitului bugetar rămâne nemodificat față de nivelul inițial, atât veniturile cât și cheltuielile bugetare sunt programate să crească semnificativ, ceea ce implică abateri de la regulile instituite de Legea responsabilității fiscale bugetare (LRFB), arată Consiliul Fiscal.
Astfel, cheltuielile de personal prevăzute în propunerea de rectificare bugetară (58,7 miliarde lei, respectiv 7,8% din PIB) depășesc plafoanele legale atât pentru cuantumul nominal (cu 1.368,1 milioane lei), cât și pentru cel exprimat ca procent din PIB (cu 0,1 pp, în pofida unei revizuirii ascendente cu 10,4 miliarde lei a PIB nominal comparativ cu estimarea folosită în construcția bugetară inițială).
Se încalcă, deci, regulile fiscale atât pentru nivelul exprimat ca procent în PIB, cât și pentru nivelul nominal, precum și prin nerespectarea interdicției de majorare a cheltuielilor de personal cu prilejul rectificărilor bugetare.
Nivelul programat al cheltuielilor totale ale bugetului general consolidat (BGC), exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori (242,22 miliarde lei), depășește cu peste 3,3 miliarde de lei plafonul prevăzut de Legea nr. 338/2015. Depășirea e doar parțial justificată prin majorarea cheltuielilor cu dobânzile (cu 319,1 milioane de lei), în condițiile în care, la rectificare, cheltuielile totale (nete de asistența financiară din partea UE și a altor donatori) pot fi majorate exclusiv pentru serviciul datoriei publice sau pentru plata contribuției României la bugetul UE.
Proiectul de rectificare pe 2016 suplimentează semnificativ, în sumă egală, atât veniturile, cât și cheltuielile bugetare (+3.757 milioane lei, respectiv 0,5% din PIB).
La nivelul veniturilor bugetare, sursele revizuirilor operate sunt:
Venituri fiscale: +2.892,5 milioane lei, din care:
-Impozit pe profit: +1.052,7 milioane lei. Consiliul Fiscal consideră că propunerea revizuirii estimării de venituri e susținută de supraperformanța de la finele primului trimestru în raport cu programul semestrial inițial – gradul de realizare a programului e de 107,5% (+534,5 milioane lei).
-Impozit pe salarii și venit: +896,9 milioane lei. Și această actualizare a nivelului programat pe întregul an apare drept justificată, date fiind încasările peste așteptări din primul semestru: gradul de realizare față de programul inițial este de 103,3% (+428,7 milioane lei în termeni nominali), în condițiile în care dinamica salarială efectivă a fost superioară estimărilor pe care s-a bazat construcția bugetară inițială. De altfel, fenomenul e reflectat și de proiecțiile Comisiei Naționale de Prognoză (CNP), care estimează o creștere a salariului mediu brut de 8,9% în proiecția de primăvară, comparativ cu proiecția anterioară de 7,2%.
În plus, arată Consiliul Fiscal, impactul reducerii impozitului pe dividende (de la 16% la 5%) asupra veniturilor bugetare a fost atenuat puternic de triplarea distribuirilor de dividende din profitul anilor anteriori. Cu toate acestea, creșterea ar putea fi doar un fenomen tranzitoriu, impactul nefavorabil al reducerii cotei de impozitare asupra veniturilor bugetare fiind doar amânat pentru anii următori.
Mai mult, arată instituția, încurajarea prin sistemul de impozitare a distribuirii de dividende (în defavoarea capitalizării și reinvestirii profiturilor) poate decapitaliza firmele, reducând potențialul de investiții și profitabilitatea acestora pe termen lung, dacă comportamentul acționarilor tinde să fie dominat de considerații pe termen scurt. “Acest efect ar putea fi cu atât mai dăunător cu cât sectorul companiilor este deja decapitalizat, ponderea capitalului propriu în total finanțare a companiilor din România fiind una mică în comparație cu alte state europene”, arată Dumitru. Consiliul fiscal apreciază, totuși, că estimarea încasărilor pentru acest capitol de venituri e prudentă, un nivel chiar mai ridicat fiind posibil dacă se menține trendul de creștere a câștigurilor salariale.
-Alte impozite pe venit, profit și câștiguri din capital: +470 milioane lei. Majorarea nivelului programat pentru întregul an e justificată de depășirea în execuția la șase luni a nivelului planificat cu circa 38% a programului aferent (+220 milioane lei).
-TVA: +406,3 milioane lei. Revizuirea preia depășirea programului de încasări la nivelul primelor șase luni (+406 milioane lei, corespunzător unui grad de realizare de 101,6%). Lipsa extrapolării acesteia e justificată de faptul că depășirea de program apare localizată la nivelul lunii ianuarie, ale cărei încasări continuă să reflecte, pe de o parte, un nivel al cotei standard de 24%, iar pe de altă parte, posibil TVA aferent execuției investițiilor publice din anul 2015, concentrată în mare măsură în ultima lună a anului anterior.
Pesimismul după reducerea TVA, invalidat de încasările bune
Rezervele ridicate de Consiliul fiscal cu privire la nivelul încasărilor programate pentru TVA, în opinia exprimată față de proiectul inițal al bugetului, sunt invalidate, în proporții aproximativ egale, de nivelul peste așteptări al încasărilor din luna ianuarie, de o dinamică a consumului privat superioară estimărilor, dar și de nivelul superior al încasărilor din TVA din 2015 comparativ cu estimările disponibile la momentul elaborării proiectului de buget pentru 2016 (și care constituiau baza de proiecție).
-Accize: +180 milioane lei. Revizuirea ascendentă propusă apare prudentă, programul semestrial de încasări fiind depășit cu 256 milioane lei (grad de realizare a programului de 102%).
-Impozitul pe comerțul exterior și tranzacțiile internaționale (taxe vamale): +178,9 milioane lei. Și această revizuire ascendentă e considerată prudentă de Consiliul Fiscal, programul de încasări la șase luni fiind depășit cu 106,8 milioane lei (grad de realizare de 129,5%).
-Contribuții de asigurări sociale: -982 milioane lei. Execuția la finele primului semestru arată o nerealizare semnificativă a programului, veniturile fiind cu circa 1,09 miliarde de lei mai mici (grad de realizare de 96,4%). Evoluția e îngrijorătoare, în condițiile în care problema e localizată la nivelul contribuțiilor de pensii și e decuplată de evoluția bună a alotori categorii de venituri care au aceeași bază de impozitare (veniturile și salariile). Încasările slabe justifică, de altfel, și o revizuire pe minus mai amplă a veniturilor anuale ale bugetului asigurărilor sociale de stat, cu 1,597 miliarde de lei. Consiliul fiscal recomandă investigarea cauzelor care au determinat un efect negativ asupra veniturilor din contribuții la pensii, mai mici decât ar fi fost justificat de măsurile discreționare adoptate (anularea obligației de plată a contribușiilor la pensii datorate de angajatorii din armată, poliție și funcționari publici cu statut special).
- Venituri nefiscale: +1,48 miliarde de lei. Execuția la finele lunii iunie 2016 arată o subperformanță, programul fiind realizat doar în proporție de 91% (-831,6 milioane lei). În partea a doua a anului sunt prevăzute încasări extraordinare de circa 847 milioane lei din reclasificarea unor sume provenite din finanțarea bugetară a anilor precedenți, dar Consiliul Fiscal consideră că acestea nu vor fi suficiente pentru a compensa lipsa încasărilor din primele 6 luni.
- Sume primite de la UE în contul plăților efectuate și prefinanțare (aferente exercițiului financiar 2007-2013): +407,1 milioane lei. Execuția la 6 luni arată un grad de îndeplinire de de doar 76,1% a programului actualizat, veniturile fiind mai mici decât cele programate cu 150 milioane de lei. Cu toate acestea, sumele aferente acestui capitol de venituri, înregistrate în execuție (477 milioane lei) sunt semnificativ mai mari decât programul inițial pentru întregul an 2016 (337 milioane lei), cifra avansată în rectificare fiind asftel fezabilă.
Cheltuielile reviziute în sus cu peste 3,7 miliarde de lei
Sursele de revizuirii ascendente în sumă de 3,75 milarde de lei a cheltuielilor bugetare sunt:
-Cheltuieli de personal: +1.367,9 milioane lei. Creșterea include sumele compensatorii ce decurg din Legea nr. 85/2016 (circa 1 miliard lei), majorările salariale prevăzute pentru august 2016 (aproximativ 873 milioane lei) și economiile relevate de execuția bugetară la finele semestrului întâi, în condițiile în care plățile reprezentau 48,5% din suma alocată inițial pentru întregul an.
-Bunuri și servicii: +388,8 milioane lei. Consiliul Fiscal consideră “surprinzătoare” această revizuire, în condițiile în care în primele 6 luni s-a cheltuit doar 40% din suma alocată inițial pentru întregul an. În plus, ritmul de nominal creștere al cheltuielilor cu bunuri și servicii la finele lunii iunie se situa la 1,5%, în condițiile în care alocarea bugetară inițială implica un ritm nominal de creștere a acestorar de 5,6% comparativ cu execuția anului 2015.
- Asistență socială: +1.375,9 milioane lei. Propunerea de revizuire se datorează într-o proporție de doar o treime măsurilor legislative apărute ulterior aprobării bugetului pe 2016 (creșterea indemnizației pentru creșterea copilului și a stimulentului de inserție +305 milioane lei, respectiv excluderea alocației de stat din veniturile familiei la stabilirea ajutorului social +140 milioane lei). Cauza trebuie căutată, mai degrabă, în tendințelor relevate de execuția la 6 luni: cheltuielile la finele lunii iunie indică realizarea a mai mult de jumătate din alocarea inițială pe întregul an și prefigurarea unor cheltuieli suplimentare de cira 900 de milioane lei. MFP oferă doar o explicație parțială a cheltuielilor mai mari relevate de execuția semestrială prin revizuirea ascendentă a impactului estimat pentru majorarea decisă anul trecut a alocației de stat pentru copii (+294 milioane lei), remarcă Ionuț Dumitru.
-Dobânzi: +319,1 milioane lei
-Cheltuielile de investiții: +355 milioane lei. Alocările cresc pentru proiectele de investiții cu finanțare din fonduri externe nerambursabile (+279 milioane lei), la alte transferuri de natura investițiilor (+150 milioane lei) și la proiectele cu finanțare rambursabilă (-46 milioane lei). Cheltuielile de capital sunt revizuite, însă, în jos, cu 120 milioane lei.
Scepticism față de intrările de fonduri UE
În concluzie, în opinia Consiliului fiscal, revizuirile pe plus sunt justificate la nivelul veniturilor bugetare. Consiliul validează de principiu estimările guvernamentale ale veniturilor, însă apreciază că există riscul unor încasări inferioare programului pentru veniturile nefiscale și pentru cele din contribuții sociale. Totuși, la nivel agregat, efectul va fi probabil compensat de prudența estimărilor pentru încasările din accize, taxe vamale și impozitul pe venit și salarii.
În același timp, Consiliul fiscal e extrem de sceptic că nivelul propus pentru intrările din fonduri post-aderare aferente exercițiului financiar 2014-2020 e realizabil, în condițiile în care, la finele primului semestru, veniturile corespunzătoare (680,1 milioane lei) reprezentau doar 5,1% din suma bugetată pentru întregul an (12,8 miliarde lei). Cum execuția la șase luni arată o absorbție slabă a fondurilor europene și cheltuieli de investiții sub program, decizia de a majora cuantumul acestora apare surprinzătoare, mai ales în condițiile în care experiența istorică arată că e puțin probabilă o accelerare suficient de mare a intrărilor de fonduri europene în a doua parte a anului.
Risc de deficit excesiv în 2017
Consiliul fiscal consideră că bugetul rectificat are potențialul de a genera un ecart mai ridicat între deficitul ESA 2010 (pe bază de angajamente și relevant din perspectiva tratatelor europene) și cel conform metodologiei naționale (cash). Veniturile nefiscale ale anului 2016 în baza metodologiei naționale includ venituri extraordinare de 847 milioane lei aferente unor sume provenite din reclasificarea unor sume provenite din anii precedenți, în timp ce metodologia ESA 2010 va reclama cel mai probabil revizuirea corespunzătoare a execuțiilor istorice mai degrabă decât includerea sumelor respective în veniturile corespunzătoare anului curent.
Mai mult, e de așteptat ca în baza ESA 2010, așa cum s-a întâmplat și în trecut, întreg impactul Legii nr. 85/2016 ce generează plăți compensatorii eșalonate pe 5 ani către cadrele didactice să fie înregistrat în totalitate în anul curent – o estimare sugerează circa 3 miliarde lei comparativ cu numai 1 miliard în execuția cash. Împreună, aceste două elemente însumează 2,85 miliarde lei (0,37% din PIB), care s-ar adăuga ecartului deja estimat de circa 0,2% din PIB între deficitele ESA 2010 și cash (a cărui sursă rezidă în mare parte în faptul că, la nivelul anului 2016, măsurile prevăzute de Codul Fiscal afectează 11 luni ori 3 trimestre în execuția cash pentru unele agregate bugetare, în timp ce execuția ESA 2010 va implica un impact anual complet).
În aceste condiții, arată Consiliul Fiscal, e posibil ca un deficit de 2,76% din PIB în standarde cash să nu asigure o marjă suficientă pentru a evita depășirea nivelului de referință de 3% din PIB în standarde ESA 2010. Coroborat cu evaluările curente ale Comisiei Europene, ce indică un deficit bugetar mai mare de 3% în 2017, aceasta poate conduce la o declanșare a procedurii de deficit excesiv în cursul anului următor.
Pe de altă parte, plasarea mai multor agregate de cheltuieli în execuția pe prima parte a anului, îndeosebi a celor de investiții, semnificativ sub program sugerează o probabilă sub-execuție a acestora, care ar putea conduce la un deficit bugetar (potrivit metodologiei naționale) inferior țintei curente, evitându-se astfel depășirea pragului de 3% din PIB pentru deficitul bugetar ESA, chiar luând în calcul elementele mai sus menționate.
