Directiva (UE) 2019/1937 a impus standarde înalte de protecție a persoanelor care raportează încălcări ale legii, interzicând orice represalii împotriva lor, fie că activează în sectorul public sau privat. Aceasta extinde scutul protector nu doar asupra salariaților, ci și asupra voluntarilor, intermediarilor ori jurnaliștilor ce dezvăluie informațiile furnizate de avertizori.
Material semnat de Săvulescu Cristina Elena, Partner, Bradu Neagu & Asociații
Ministerele și autoritățile publice, ca entități juridice ale statului, sunt obligate să-și creeze canale interne de raportare, semn că obligația de a vorbi nu revine doar individului, ci și instituțiilor de a asculta. Prin acest act normativ european, avertizorilor li se recunoaște dreptul de a-și exercita libertatea de exprimare fără teama de a fi trași la răspundere penală pentru dezvăluirile lor și li se oferă chiar suport psihologic împotriva hărțuirilor ulterioare.
Putem spune, așadar, că în teorie s-a instituit un adevărat labirint al conformității, menit să canalizeze eticile organizaționale și civice spre un scop comun: expunerea abuzurilor în interes public.
Frică vs. încredere: dilema avertizorului
Cu toate acestea, în practică, frica persistă. Cultura organizațională autohtonă este adesea dominată de suspiciune față de „turnători”, moștenire a unor mentalități vechi.
Chiar dacă legea nr. 361/2022(transpunând directiva UE) oferă avertizorilor din România garanții formale de exemplu, confidențialitatea identității și interdicția sancționării ori concedierii pentru raportări de bună-credință, mulți potențiali martori la nereguli ezită să vorbească.
Frica de represalii subtile (izolare la locul de muncă, stagnarea carierei, evaluări negative fabricate) rămâne reală, mai ales în sectorul privat, unde relațiile de muncă sunt mai puțin protejate de principiul stabilității. Deși legea prevede o inversare a sarcinii probei în litigiile de muncă angajatorul fiind nevoit să dovedească faptul că o măsură negativă nu are legătură cu avertizarea în practică avertizorul încă se simte expus.
Este relevant că observatorii internaționali au salutat directiva UE ca reprezentând un „standard global” de protecție a libertății de exprimare acolo unde contează cel mai mult (în a denunța abuzurile de putere). Totuși, aceiași observatori au subliniat că directiva are ambiguități: de pildă, nu e clar în ce măsură protejează „discursul de serviciu” – situația în care un angajat își informează superiorii de o problemă ca parte a atribuțiilor sale obișnuite, nu ca act formal de disidență.
Or, majoritatea covârșitoare a avertizărilor au loc tocmai în acest mod intern și informal, înainte ca angajatul să recurgă la canale oficiale. Dacă legea nu acoperă suficient aceste situații, riscăm ca tocmai „vârful aisbergului” în materie de represalii – sancționarea celor care își fac datoria semnalând nereguli pe cale ierarhică să rămână neabordat.
În România, persistă întrebarea: cât de mult putem transforma frica în încredere? Răspunsul ține nu doar de litera legii, ci și de disponibilitatea instituțiilor și companiilor de a crea un climat de deschidere, în care angajații să creadă că a raporta o ilegalitate este un gest lăudabil, nu o trădare.
Cadrul legal: între progres și lacune
Adoptarea Legii nr. 361/2022 a marcat un salt important față de vechea Lege nr. 571/2004 (care se aplica doar în sectorul public). Noul act extinde protecția și în mediul privat, aliniind România cu cerințele europene. Companiile cu peste 50 de angajați, precum și toate entitățile publice, au acum obligația legală să implementeze canale interne de raportare a neregulilor și proceduri clare de gestionare a sesizărilor.
În teorie, acest lucru creează un labirint al conformității care ghidează semnalațiile de integritate către destinații sigure: compartimente special desemnate, ofițeri de conformitate, linii telefonice sau platforme anonimizate.
Totuși, implementarea practică ridică dificultăți: multe instituții publice s-au trezit nepregătite, fără resurse umane sau financiare dedicate pentru noua sarcină, iar unele firme private abia dacă au un departament de compliance. S-a remarcat un deficit de formare: personalul însărcinat cu primirea și investigarea raportărilor trebuie instruit să păstreze confidențialitatea și imparțialitatea.
Lipsa de experiență poate duce fie la minimalizarea sesizărilor serioase, fie la supra-reacție la trivialități, ambele la fel de problematice.
În plus, legea permite raportarea externă către autorități desemnate (în România, Agenția Națională de Integritate este un pilon central pentru raportări externe). Dar aici intervin provocări de ordin administrativ: va putea ANI să gestioneze un volum potențial mare de dezvăluiri, să le investigheze prompt și eficient? Capacitatea instituțională va fi pusă la încercare, mai ales dacă whistleblowerii dezamăgiți de canalele interne aleg direct calea externă.
Implementarea în alte state membre: modele comparative
Privind spre Uniunea Europeană, observăm abordări variate la transpunerea Directivei 2019/1937. Unele țări au folosit ocazia pentru a fortifica substanțial protecția avertizorilor.
Franța este un exemplu notabil: în 2022 a adoptat două legi care transpun directiva, menținând definiția largă a avertizorului existentă încă din Legea „Sapin 2” (2016) și extinzând-o dincolo de mediul strict profesional. Francezii au acordat protecție nu doar persoanelor fizice, ci și facilitatorilor de pildă organizațiilor neguvernamentale sau sindicatelor care îi asistă pe avertizori oferindu-le același nivel de protecție.
În plus, legislația lor amendată prevede că personalul militar beneficiază și el de protecție similară funcționarilor civili, atâta vreme cât dezvăluirile nu periclitează securitatea națională. Franța a introdus și mecanisme inovatoare de descurajare a represaliilor: judecătorii pot obliga entitatea acuzată să suporte cheltuielile judiciare ale avertizorului și chiar costuri de subzistență dacă acesta suferă financiar, prevenind astfel intimidarea prin procese lungi și costisitoare. Mai mult, legea franceză stipulează explicit că avertizorul nu va suporta răspundere penală pentru obținerea sau divulgarea informațiilor, atât timp cât acestea sunt furnizate în mod legal către autorități sau public. Se sancționează aspru orice răzbunare: cei care hărțuiesc sau penalizează pe nedrept un avertizor riscă până la 3 ani de închisoare și 45.000 € amendă, iar firmele care inițiază acțiuni judecătorești abuzive SLAPP (Strategic Lawsuit Against Public Participation) împotriva avertizorilor pot fi amendate cu până la 60.000 €. Acest exemplu francez arată o filozofie de proactivitate: nu doar protecție pasivă, ci și stimulente pentru a vorbi și descurajări clare contra intimidării.
În contrast, alte state membre au avut întârzieri sau implementări minimale. Germania, de pildă, a depășit termenul de transpunere; abia în 2023 a intrat în vigoare Hinweisgeberschutzgesetz, după blocaje politice inițiale. Legea germană respectă cerințele de bază ale directivei, însă discuțiile aprinse au privit dacă să extindă protecția și pentru raportarea încălcărilor doar ale dreptului național (nu doar ale celui UE) aspect asupra căruia, în final, legiuitorul german a optat să ofere o protecție unitară, recunoscând că avertizorul nu face ușor distincția între încălcări „europene” și „naționale” într-o situație concretă. Italia a adoptat încă din 2017 reguli pentru avertizori în sectorul public și în companiile care aplică modele de conformitate anticorupție, însă a fost necesară o lege nouă în 2023 pentru a extinde domeniul la cerințele directivei (de exemplu, acoperind și firmele private cu peste 50 de salariați).
Țările de Jos aveau de mai demult un Huis voor klokkenluiders (Casa Avertizorilor) o agenție specială pentru consilierea și investigarea dezvăluirilor – dar și ele și-au ajustat legislația pentru a elimina cerința anterioară ca angajatul să raporteze mai întâi intern. Multe state, așadar, au folosit directiva ca ocazie de a-și revizui propriile sisteme: unele au plusat cu garanții suplimentare, altele s-au limitat la minimul impus. Important este că directiva a ridicat peste tot în UE discuția despre etica obligației de a vorbi: cum împăcăm loialitatea față de angajator cu datoria civică de a denunța corupția sau ilegalitatea?
Dificultăți practice și perspective critice
Aplicarea noilor norme întâmpină obstacole comune atât în sectorul public, cât și în cel privat. În administrație, unde birocrația este ierarhizată strict, un avertizor poate fi perceput ca un incomod sau chiar „trădător” de către superiori. Chiar dacă legislația îl protejează teoretic, efectul de etichetare negativă nu poate fi înlăturat peste noapte prin lege. Un director de instituție publică, pus în fața unei raportări interne care îi vizează pe unii subalterni fideli, poate fi tentat să îngroape sesizarea sau să caute discreditarea autorului. Legea 361/2022 impune autorităților publice să desemneze responsabili cu investigarea sesizărilor și să adopte proceduri, însă nu poate controla pe deplin factorul uman: empatia sau, dimpotrivă, ostilitatea cu care este tratat un avertizor.
În companiile private, dificultatea majoră rezidă în echilibrul dintre exigențele de conformitate și cultura organizațională a profitului. O firmă poate implementa formal un hotline de integritate, dar dacă managementul transmite implicit angajaților mesajul că „rufele murdare se spală în familie”, nimeni nu va folosi canalul.
Mai mult, în companii mai mici (aproape de pragul de 50 de angajați), relațiile de muncă fiind foarte apropiate, anonimatul avertizorului este greu de păstrat, ceea ce demotivează raportarea. Din perspectivă penală, un avertizor se poate afla și în situația riscantă de a dezvălui informații acoperite de secret sau de a recunoaște o proprie implicare minoră într-un act ilegal, pentru a denunța fapta majoră.
Codul penal român nu prevede explicit cauze de nepedepsire pentru avertizori (cu excepția unor dispoziții de favorizare în denunțarea corupției, de pildă); așadar, un angajat care sustrage documente confidențiale ca dovadă a unei fraude se expune teoretic urmăririi penale. În Franța, după cum am menționat, s-a corectat această lacună permițând exonerarea de răspundere a avertizorului pentru astfel de fapte adiacente dezvăluirii. Poate și la noi va trebui gândită o asemenea soluție, altfel labirintul conformității riscă să aibă capcane pentru cei cinstiți.
Un alt aspect practic este interoperabilitatea noii legislații cu alte ramuri de drept, precum cea a muncii și contenciosul administrativ. De exemplu, Codul muncii impune salariatului o obligație generală de loialitate față de angajator cum se împacă aceasta cu dreptul de a divulga nereguli?
Legea avertizorilor clarifică faptul că raportarea de bună-credință a încălcărilor legii nu poate fi considerată o încălcare a obligațiilor de serviciu, însă va dura până când instanțele vor forma o jurisprudență constantă în sensul acesta. Ne putem imagina scenarii în care un angajator sancționează disciplinar un angajat pentru „afectarea reputației firmei”, iar angajatul invocă statutul de avertizor. Cine va avea câștig de cauză? În mod ideal, Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării și instanțele de dreptul muncii vor aplica ferm prezumția că orice măsură represivă luată după un avertisment public constituie represalii ilicite, dacă angajatorul nu dovedește contrariul. Dar sarcina probatorie poate fi dificilă companiile pot invoca alte pretexte (restructurări, evaluări slabe) pentru a masca o retaliere. Similar, în instituțiile publice, un funcționar avertizor s-ar putea trezi mutat disciplinar sau retrogradat sub diverse pretexte administrative; va fi esențial rolul sindicatelor și al avocaților în a demasca adevăratul mobil al sancțiunilor.
Jurisprudența relevantă: națională și CEDO
Până în prezent, jurisprudența națională privind noile prevederi este încă la început. Totuși, anterior legii 361/2022, au existat cazuri răsunătoare de avertizori români.
Un exemplu notoriu este al lui Sorin Boboc, funcționar care a denunțat nereguli în administrație și care ulterior a trebuit să se apere în instanță împotriva concedierii sale; deși a obținut câștig de cauză, cazul său a evidențiat deficiențele vechiului cadru legal.
Un alt exemplu este doctorița Camelia Roiu, care a dezvăluit public infecțiile nosocomiale de la Spitalul de Arși protejată fiind de legea veche a avertizorilor, tot a îndurat marginalizare profesională. Astfel de situații au pregătit terenul pentru noile reglementări, arătând de ce era necesară întărirea protecției.
Pe plan european, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului oferă repere esențiale în evaluarea echilibrului dintre libertatea de exprimare a avertizorului și interesul instituției (sau al companiei) de a-și proteja secretele.
Cazul etalon este Guja c. Moldovei (2008), în care CEDO a statuat criteriile de analiză:
(1) dacă există alternative interne de raportare,
(2) importanța informației divulgate pentru interesul public,
(3) autenticitatea și buna-credință a avertizorului,
(4) prejudiciul suferit de instituție,
(5) proporționalitatea sancțiunii aplicate avertizorului.
Aplicând acest test, Curtea a constatat deja în mai multe spețe că sancționarea excesivă a unui avertizor violează Articolul 10 (libertatea de exprimare) din Convenție.
Un exemplu recent de referință este Halet c. Luxemburg (2023), cazul avertizorului LuxLeaks. Inițial, instanțele luxemburgheze l-au condamnat pe Raphaël Halet pentru furt de documente și încălcarea secretului profesional, în pofida faptului că dezvăluirile sale probau practici fiscale controversate. Grand Chamber a CEDO a răsturnat acea soluție, subliniind că judecătorii naționali interpretaseră prea îngust interesul public al dezvăluirilor și minimizaseră efectele pozitive ale acestora. CEDO a reiterat că informarea publicului despre scheme de evaziune fiscală cu impact societal major prevalează asupra prejudiciului de imagine suferit de o firmă, atâta timp cât avertizorul a acționat cu bună-credință și informațiile erau autentice și credibile. Prin urmare, condamnarea penală a lui Halet a fost considerată disproporționată și nenecesară într-o societate democratică, încălcându-i-se libertatea de exprimare. Această hotărâre istorică alături de altele precum Heinisch c. Germania (2011, privind o asistentă medicală concediată după ce a denunțat deficiențe grave într-un azil) sau Bucur și Toma c. României (2013, referitor la angajatul SRI condamnat pentru divulgarea interceptărilor ilegale) trasează clar direcția: etica de a vorbi trebuie protejată judiciar, altminteri mesajul transmis este descurajant pentru întreaga societate. Cazul Halet este grăitor și pentru că a arătat disponibilitatea CEDO de a corecta statele care, intimidând avertizorii, „trimit un mesaj” negativ către toți cei care ar îndrăzni să expună ilegalități. Acum, acel mesaj a fost întors de CEDO în favoarea avertizorilor, marcând o victorie importantă a principiilor democratice.
Concluzii
După parcurgerea acestui drum sinuos prin labirintul conformității, se cuvine să ne întrebăm: este actualul cadru legal cu adevărat eficient?
Ca avocat și cetățean preocupat de justiție, privesc cu un optimism rezervat evoluțiile recente. Pe de o parte, progresul normativ este incontestabil. România, aliniată UE, are acum o lege modernă care, pe hârtie, oferă instrumente solide de protecție a celor onești și pedepse pentru cei care vor să-i reducă la tăcere.
Pe de altă parte, eficiența reală a acestor norme depinde de mentalități și de implementare. Oricât de clară ar fi legea, dacă organizațiile fie ele primării, spitale, ministere sau companii nu își asumă sincer o cultură a integrității, atunci frica va continua să domine asupra datoriei etice de a vorbi. În mediul privat, provocarea majoră este de a convinge angajatorii că un mediu în care angajații pot semnala liber probleme nu este o vulnerabilitate, ci o forță pe termen lung (prevenind fraude costisitoare, îmbunătățind reputația).
În sectorul public, este esențial să se consolideze convingerea că funcționarul care semnalează un act de corupție nu aduce prejudicii instituției, ci, dimpotrivă, contribuie la protejarea demnității și credibilității acesteia. Puterea exemplului managerial este decisivă: un conducător care apreciază public un angajat pentru curajul de a dezvălui o neregulă transmite un mesaj infinit mai puternic decât orice prevedere legală.
În concluzie, whistleblowerul român de astăzi se află la o răscruce: are la dispoziție un cadru juridic mai favorabil ca oricând, însă și un mediu încă plin de obstacole subtile. Ca într-un labirint, drumul către ieșirea adevărului necesită curaj și perseverență. Fricile de la pierderea locului de muncă până la ostracizare sunt reale, dar tocmai de aceea legea încearcă să le contrabalanseze cu garanții. Etica ne impune obligația de a vorbi atunci când tăcerea ar însemna complicitate la nedreptate.
Întrebarea rămâne dacă societatea noastră va reuși să-i convingă pe cei care știu adevăruri incomode că nu vor mai păți ce-au pățit atâția alții înaintea lor. E un demers în curs, un efort comun de avocați, judecători, legiuitori, jurnaliști și cetățeni. E nevoie de eroi civici care să riște labirintul, știind că la capăt îi așteaptă nu ostracizarea, ci recunoașterea de a fi făcut ceea ce trebuie. Abia când primul instinct al unui funcționar sau angajat care descoperă o ilegalitate va fi curajul, nu teama, vom putea spune că labirintul conformității și-a împlinit menirea. Și chiar dacă perfecțiunea e departe, faptul că astăzi discutăm despre whistlebloweri ca despre gardienii interesului public, și nu ca despre „turnători”, e un semn clar că am pornit pe drumul cel bun.
Bibliografie:
- Directiva (UE) 2019/1937 a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2019 privind protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii.
- Legea României nr. 361/2022 privind protecția avertizorilor în interes public.
- Cauza Guja c. Moldova, Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 12.02.2008.
- Cauza Heinisch c. Germania, Hotărârea CEDO din 21.07.2011.
- Cauza Bucur și Toma c. României, Hotărârea CEDO din 08.01.2013.
- Cauza Halet c. Luxemburg, Hotărârea CEDO (Marea Cameră) din 14.02.2023.
Un material Legal Marketing
