' fill='%23FBBC05' d='M0 37V11l17 13z'/%3E%3Cpath clip-path='url(%23b)' fill='%23EA4335' d='M0 11l17 13 7-6.1L48 14V0H0z'/%3E%3Cpath clip-path='url(%23b)' fill='%2334A853' d='M0 37l30-23 7.9 1L48 0v48H0z'/%3E%3Cpath clip-path='url(%23b)' fill='%234285F4' d='M48 48L17 24l-4-3 35-10z'/%3E%3C/svg%3E){kind=small}
- Până în 2004, toate rambursările de TVA erau precedate de control fiscal. Procedura bazată pe analiza de risc a fost introdusă în România, în acel an, după modelul olandez. În 2016, controlul ulterior se aplica, cu anumite excepții, deconturilor cu sume de rambursat de până la 45.000 de lei, dar pandemia a schimbat regulile jocului: rambursarea cu control ulterior a devenit regula, iar controlul anticipat, excepția.
- Potrivit datelor ANAF, la jumătatea anului 2026, numărul deconturilor întârziate era aproape la jumătate față de finalul anului trecut, însă valoarea totală a acestora a crescut cu aproape 20%.
- Adevăratul risc: costurile suportate de firmele corecte – adică investiții amânate, finanțare cu costuri ridicate și plăți întârziate – ar putea depăși valoarea fraudei prevenite.
Noul filtru pentru rambursarea TVA a fost introdus prin Ordinul președintelui ANAF (OPANAF) nr. 1.123/21.09.2026, publicat în Monitorul Oficial nr. 823 din 28 septembrie 2026 și ajustat, la mai puțin de o lună, prin Ordinul nr. 1.425/2026. Ambele modifică procedura de soluționare a deconturilor cu sume negative de TVA aprobată prin OPANAF nr. 352/2022.
Ca principiu de bază, rambursarea de TVA intervine atunci când TVA deductibilă aferentă achizițiilor depășește TVA colectată din vânzări. O firmă poate să solicite rambursarea diferenței sau să o reporteze pentru compensarea cu TVA datorată în perioadele următoare.
Ce implicații are, din perspectivă juridică și economică, faptul că o etichetă de risc decide momentul în care un contribuabil își recuperează TVA-ul? Iată întrebarea la care încearcă să răspundă acest articol. Și, dacă este permis un scurt spoiler, România se poate întoarce, discret, spre controlul prealabil de acum două decenii, nota de plată revenindu-le mai ales firmelor implicate preponderent în exporturi sau comerț exterior și firmelor care investesc. Spre exemplu, exportatorii emit facturi fără TVA, realizând tranzactii scutite cu drept de deducere, iar companiile care traversează o perioadă „capital intensive” fac achiziții semnificative pentru care plătesc TVA.
Cu mențiunea că legislația fiscală nu îl definește, „riscul de rambursare necuvenită a TVA” poate fi descris drept posibilitatea ca o persoană înregistrată în scopuri de TVA să obțină rambursarea unui sold negativ care nu corespunde operațiunilor reale, dreptului de deducere sau obligațiilor declarate.
Însă încadrarea într-o categorie de risc nu reprezintă în sine o sancțiune ci, mai degrabă, o etichetă administrativă, atribuită pe baza datelor din evidențele ANAF la un anumit moment sau derivată din comportamentul fiscal al contribuabilului și al partenerilor săi. În Codul de procedură fiscală, procesul care „produce” această etichetă – de altfel, cu implicații financiare concrete asupra contribuabililor – se numește „analiză de risc” și constă în identificarea, evaluarea și gestionarea riscurilor de neconformare, în scopul administrării fiscale (art. 1 pct. 3).
Modelul olandez.
Pentru o mai bună înțelegere, merită urmărită evoluția analizei de risc în legislația fiscală românească din ultimele două decenii.
Potrivit Camerei Consultanților Fiscali (CCF), care amintește acest lucru într-o adresă trimisă Ministerului Finanțelor și ANAF după publicarea Ordinului 1.123/2026, procedura bazată pe analiza de risc a fost introdusă în 2004 după modelul olandez. Olanda rambursa la acea dată circa 99% din deconturi fără control prealabil.
Noul Cod de procedură fiscală, în vigoare din 2016, a păstrat logica. În forma inițială, art. 169 impunea control ulterior pentru deconturile de până la 45.000 de lei, cu excepția contribuabililor cu infracțiuni în cazierul fiscal sau cu risc constatat; pentru celelalte, analiza de risc decidea momentul inspecției. În 2020, pe durata stării de urgență, controlul ulterior a devenit regula generală, cu câteva excepții: insolvență, lichidare, risc identificat și primul decont după înregistrarea în scopuri de TVA.
Ultima excepție are o poveste proprie. Din 2015, înregistrarea în scopuri de TVA era condiționată de criterii de intenție și capacitate economică (OPANAF nr. 3840/2015), dovedite prin Declarația 088 (OPANAF nr. 3841/2015), care cerea inclusiv date despre veniturile, studiile și ocupațiile asociaților și administratorilor.
Formularul a fost eliminat în februarie 2017, la presiunea mediului de afaceri, pentru că nu a adus rezultatele scontate în reducerea „gap-ului de TVA”, fiind, de fapt, o piedică administrativă pentru contribuabilii onești. Analiza la înregistrare a continuat până în mai 2020, de când codul de TVA se acordă fără analiză de risc prealabilă. Filtrul de la intrarea în sistemul TVA a dispărut atunci. Ordinul 1.123 instalează altul, cu alte criterii, la ieșirea banilor: dacă în 2015 verificarea costa timp și documente, acum costă bani blocați.
Din 1 februarie 2022 (OG nr. 11/2021), art. 169 alin. (4) a enumerat patru situații de risc, ultima privind neconcordanțele dintre declarațiile informative ale contribuabilului și cele ale partenerilor săi. OUG nr. 38/2026 a înlocuit acest criteriu cu „alte situații” stabilite prin ordin al președintelui ANAF. De atunci, lista care poate atrage inspecția anticipată se modifică printr-un act administrativ, nu prin lege. Pe această bază a apărut Ordinul 1.123/2026.
„Alte situații”: Ordinul 1.123/2026, criteriu cu criteriu.
Noutățile din noul ordin sunt precizate în anexa nr. 6 privind procedura, care include 14 situații, ultima dintre acestea ramificându-se într-o listă de ipoteze privind furnizorii. Este suficientă „bifarea” unei singure situații pentru ca firma să intre în baza de date specială și ANAF să declanșeze inspecția anticipată. Criteriile se grupează natural în patru „familii” distincte:
1. Administratorii și acționarii (situațiile 1–4). Firma este considerată riscantă dacă administratorii sau asociații figurează în baza de date specială, fie că ne referim la compania în cauză, fie la alte societăți. Însă baza de date nu este publică, după cum observă Camera Consultanților Fiscali. Astfel, contribuabilul nu poate nici verifica, nici corecta situația care îl penalizează.
2. Cifrele din declarații (situațiile 5–8, 12–13). În aceste puncte, ordinul se referă la regularizările cu impact semnificativ, creșterea semnificativă a sumei solicitate, corecțiile frecvente și diferențele față de RO e-Factura și RO e-Case de marcat. „Semnificativ” – cuvântul-cheie care apare în cel puțin șapte criterii – nu este însoțit însă de niciun prag clar precizat.
3. Vulnerabilitățile și vechimea firmei (situațiile 9–11). E de înțeles de ce ANAF vede un risc în cazul firmelor aflate în proceduri de prevenire a insolvenței sau în insolvabilitate. Mai discutabilă este includerea celor înființate cu mai puțin de șase luni înainte de solicitarea rambursării TVA. În acest punct al dezbaterii, merită revizitate precedentele din jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE). De pildă, în cauza Sosnowska (C-25/07), Curtea a considerat disproporționată măsura prin care Polonia prelungise termenul de rambursare de la 60 la 180 de zile pentru firmele noi.
4. Furnizorii (situația 14). Rambursarea TVA poate fi pusă sub semnul întrebării dacă un furnizor important nu și-a depus declarațiile, are TVA restantă, e în insolvență, e inactiv sau are neconcordanțe în RO e-Factura. Însă cumpărătorul nu are de unde să știe aceste informații, pentru că o mare parte dintre ele sunt acoperite de secretul fiscal (art. 11 CPF), iar statutul de inactiv se judecă la data analizei, nu la data facturării.
Au mai rămas 23: ce modifică Ordinul 1.425/2026.
Obiecțiile mediului de afaceri nu au rămas fără ecou. Prin Ordinul 1.425/2026, publicat pe 19 octombrie, ANAF aduce trei schimbări de fond, aplicabile începând cu deconturile pentru septembrie 2026, respectiv trimestrul al treilea.
Concret, ordinul clarifică faptul că o singură situație de risc este suficientă pentru inspecția anticipată. De asemenea, înlocuiește „acționari, asociați” cu „participanți semnificativi la capitalul social”, răspunzând parțial criticii privind lipsa unui prag de participație. Elimină criteriul furnizorului afiliat și leagă comparațiile cu RO e-Factura de perioada din care provine suma solicitată.
Astfel, cei 24 de indicatori (13 situații plus 11 ipoteze privind furnizorii) s-au redus la 23, însă, în esență, au rămas deschise același probleme semnalate anterior
Principiul neutralității și al proporționalității.
Apropo de relația cu furnizorii, neregulile acestora nu sunt, în sine, suficiente pentru a-i refuza beneficiarului dreptul de deducere a TVA. Autoritatea fiscală trebuie să demonstreze că acesta „știa sau ar fi trebuit să știe” că tranzacția implica o fraudă. Nu îi poate cere însă să verifice sistematic dacă furnizorii își îndeplinesc obligațiile fiscale, după cum reiese din hotărârea CJUE în cauzele maghiare Mahagében și Dávid (C-80/11 și C-142/11).
Un alt exemplu relevant este chiar unul local. În Paper Consult (C-101/16), Curtea a decis că refuzul deducerii pe motiv că furnizorul fusese declarat inactiv contravine Directivei TVA, atunci când este sistematic și definitiv și nu permite firmei să dovedească lipsa evaziunii sau a pierderii pentru buget, chiar dacă lista inactivilor era publică. Curtea a admis însă că firmei i se poate cere verificarea acestei liste publice. Rezultă o distincție utilă: criteriile bazate pe informații publice sunt ușor de apărat, cele bazate pe date secrete, nu.
În cauzele Teleos (C-409/04) din Marea Britanie și Netto Supermarkt (C-271/06) din Germania, Curtea a cerut ca riscul fraudei unui terț să fie împărțit proporțional, nu transferat integral operatorului de bună-credință.
Ce-i drept, aceste hotărâri privesc refuzul dreptului de deducere, nu amânarea rambursării. Diferența e importantă, însă și într-un caz, și în celălalt, compania suportă un cost financiar direct.
Ilustrativă este și cauza poloneză Grupa Warzywna (C-935/19, 2021). Curtea a reamintit că libertatea statelor membre de a stabili sancțiuni în materie de TVA are limite: acestea trebuie să respecte atât principiul proporționalității, cât și pe cel al neutralității TVA.
Respectarea principiului neutralității presupune recunoașterea dreptului contribuabililor de a deduce TVA aferentă achizițiilor. Acest drept poate fi restrâns doar în situații bine determinate – de exemplu, prin demonstrarea comportamentului fraudulos.
Principiul proporționalității presupune, în esență, ca sancțiunile să nu fie disproporționate în raport cu gravitatea faptei, mai ales atunci când aceasta nu a generat pierderi de venituri din TVA la buget.
Nu în ultimul rând, există situații în care inspecția anticipată blochează întregul decont, chiar dacă riscul privește o singură factură. În cauza Agrobet (C-446/18, 2020) din Cehia, CJUE a decis că partea din decontul de TVA care nu face obiectul verificării trebuie rambursată fără a aștepta încheierea controlului.
De la macro la micro și înapoi la macro.
Amânarea rambursării TVA care ar putea decurge din aplicarea filtrelor introduse prin Ordinul 1.123/21.09.2026, ajustat prin Ordinul 1.425/2026, se suprapune peste întârzierile deja existente. Termenul general de soluționare pentru deconturile de TVA este de 45 de zile de la depunere (art. 77 CPF) și poate ajunge la cel mult 90 de zile atunci când este necesară inspecția fiscală, fără a socoti perioadele de suspendare.
Potrivit datelor ANAF (vezi tabel), la jumătatea anului 2026, numărul deconturilor întârziate era aproape la jumătate față de finalul anului trecut – o scădere care ar putea reflecta și ritmul calendaristic al depunerii și soluționării lor. Valoarea totală a deconturilor întârziate a crescut însă, ceea ce pare să arate că sumele blocate se concentrează în mai puține dosare, dar mai mari. Pe de altă parte, din cifrele disponibile nu putem deduce nici că ANAF a soluționat cu prioritate deconturile mici, nici că le verifică mai amănunțit pe cele mari.
Merită, totodată, precizat că deconturile întârziate în primul semestru, în valoare de aproape 2,97 miliarde de lei, nu reprezintă o datorie certă a statului, ci sume aflate încă în curs de verificare, care pot fi aprobate integral, parțial sau respinse. De asemenea, sumele trebuie citite la scara întregului sistem.
În 2025, ANAF a rambursat efectiv 19,61 miliarde de lei TVA, circa 17% din TVA colectată (116,64 miliarde de lei). În primul semestru din 2026 au fost rambursați peste 11 miliarde de lei, cu o pondere similară din TVA colectată în același interval. Din această perspectivă, deconturile întârziate la 30 iunie echivalau cu aproximativ 15% din rambursările unui an întreg.
Pentru firmele care fac investiții sau pentru exportatori – actori economici cu solduri negative structurale – aceste sume sunt relevante pentru finanțarea activității curente. O întârziere semnificativă poate determina firma să apeleze la finanțare bancară, să amâne investițiile sau să plătească furnizorii mai târziu. Mai simplu spus, problema de lichiditate se transmite de-a lungul întregului lanț comercial.
De reținut este și faptul că pentru sumele rambursate după termen, statul datorează o dobândă de 0,02% pe zi (art. 182 CPF), adică aproximativ 7,3% pe an. Dobânda se calculează începând cu ziua următoare expirării termenului legal (45 zile, respectiv 90 zile) până la momentul rambursării efective, neluând în calcul perioada de suspendare a inspecției.
Doar că dobânda datorată de stat nu acoperă neapărat costul așteptării. Un IMM poate atrage un credit de capital de lucru cu o dobândă mai mare de 7,3% pe an. Astfel, chiar dacă își recuperează banii cu dobândă, diferența este suportată de firmă.
Lărgind cadrul discuției, Ordinul 1.123/21.09.2026 apare într-un an de consolidare fiscală. După primele nouă luni din 2026, deficitul bugetar era de 3,81% din PIB, în scădere față de 5,31% în 2025, dar în urcare rapidă în septembrie (de la 2,89% după opt luni), pe fondul unor plăți mari, inclusiv pentru dobânzi.
Ținta de deficit pentru întregul an este de 6,2% din PIB, potrivit metodologiei cash, care ia în calcul încasările și plățile. În această logică, amânarea rambursărilor îmbunătățește temporar fluxul de numerar al statului. Contextul nu dovedește o intenție, dar reprezintă motivul pentru care durata rambursărilor merită urmărită lună de lună, după intrarea în vigoare a ordinului.
Concluzii și câteva sugestii.
Problema nu este că ANAF încearcă să oprească rambursarea sumelor nedatorate, ci modul în care îi identifică pe contribuabilii considerați cu risc. Asta cu toate că datele din RO e-Factura, SAF-T și RO e-Case de marcat permit azi o analiză de risc mult mai fină decât în 2015. Un contribuabil își poate ajusta comportamentul fiscal doar pe baza unor reguli cunoscute. Or, analiza prezentă introduce criterii netransparente și, pe alocuri, imposibil de controlat/ îndeplinit.
Să nu uităm că modelul olandez, preluat de România în 2004, pornea de la principiul bunei-credințe: aproape toate sumele erau rambursate fără control prealabil, iar verificările se efectuau țintit. Un filtru eficient ar păstra această logică, însoțită de garanții concrete: praguri clare, răspundere pentru propriile fapte, comunicarea înscrierii în baza de date printr-un act care poate fi contestat și rambursarea părții din decont asupra căreia nu există obiecții.
În plus, pentru a îmbunătăți criteriul furnizorilor, poate ar mai fi utilă și o alertă de risc transmisă prin SPV, fără divulgarea informațiilor protejate de secretul fiscal.
Dacă, în trecut, statul a renunțat la filtrul privind intrarea în sistemul TVA, în 2026, prin Ordinul 1.123, a instalat unul nou la ieșirea banilor, cu alte criterii, dar cu un cost mai mare. Jurisprudența CJUE îi arată limitele. Firmei i se poate cere să verifice ce e public, nu ce e secret (Paper Consult), iar partea necontestată a decontului trebuie rambursată fără întârziere (Agrobet). Ordinul va fi judecat, în final, după două cifre: câte rambursări necuvenite oprește și cu câte zile întârzie rambursările cuvenite. Prima va fi, probabil, comunicată. A doua merită cerută.
