În ultimii ani, România a făcut pași semnificativi în simplificarea procesului de autorizare a proiectelor de energie regenerabilă, în special a celor fotovoltaice, creând un cadru mai clar și mai previzibil pentru investitori.
Cu toate acestea, monitorizarea impactului pe termen lung asupra solului, pe durata acestor proiecte ce pot dura până la 25 de ani, rămâne insuficientă, având în vedere lipsa unei reglementări clare și obligatorii în acest sens. Deși o lege a fost adoptată în 2021, normele de aplicare încă nu au fost implementate. În acest context, se ridică o dilemă semnificativă între securitatea alimentară și cea energetică, ambele esențiale pentru viitorul țării. În prezent, utilizarea terenurilor agricole pentru producția de energie fotovoltaică poate aduce beneficii financiare considerabile, mult mai mari decât în cazul arendei tradiționale, ceea ce poate crea dezechilibre în gestionarea terenurilor agricole. Astfel, se impune o reglementare coerentă, bazată pe planificare și prioritizare teritorială, nu pe interdicții rigide. În mod ideal, parcurile fotovoltaice ar trebui amplasate în zone aride, cu resurse de apă limitate, pentru a nu afecta potențialul agricol al terenurilor pentru că, indiferent de evoluția economică a României, potențialul agricol rămâne un pilon fundamental al economiei, iar protejarea acestuia este esențială. În același timp, dezvoltarea energiilor regenerabile, ca sursă esențială de electricitate, trebuie să fie realizată fără a compromite alte sectoare economice.
Specialiști din avocatură și industria energetică oferă, într-o analiză detaliată, punctele lor de vedere cu privire la dezvoltarea de parcuri fotovoltaice pe terenuri agricole, subliniind atât provocările, cât și oportunitățile pe care această abordare le implică pentru viitorul energetic și agricol al țării.
28 mai Maratonul Fondurilor Europene
4 iunie Eveniment Profit.ro - Piața imobiliară între șocuri și oportunități - Ediția a V-a
Miruna Suciu, managing partner în cadrul casei de avocatură Suciu Partners, subliniază că această deschidere pentru instalarea de parcuri fotovoltaice nu înseamnă o liberalizare fără limite, ci mai degrabă o orientare strategică spre terenurile cu fertilitate redusă, acolo unde impactul asupra producției agricole este minim, iar potențialul de generare a energiei verzi este semnificativ. Utilizarea acestor terenuri nu doar că valorifică zonele mai puțin productive, ci le transformă și în surse de venit durabile pentru proprietari, contribuind, în același timp, la atingerea obiectivelor naționale de reducere a emisiilor de carbon.
„În activitatea noastră, am observat un proces de autorizare care a evoluat semnificativ. Dacă în trecut au existat provocări și întârzieri, modificările legislative recente au adus o perspectivă mai clară și un cadru mai favorabil pentru proiectele de energie regenerabilă pe terenuri extravilane adecvate. Accentul se pune acum pe identificarea acelor terenuri cu un potențial agricol mai scăzut, asigurând o coexistență inteligentă între producția de energie verde și agricultură. Terenurile agricole extravilane reprezintă o opțiune viabilă, în special cele cu o clasă de fertilitate mai scăzută, oferind oportunitatea de a transforma zone mai puțin productive în surse de energie curată și venituri pe termen lung pentru proprietari. Deși pot fi, bineînțeles, utilizate și alte tipuri de terenuri, utilizarea strategică a anumitor categorii de teren agricol permite o extindere eficientă a capacității de producție de energie regenerabilă, contribuind la obiectivele naționale de decarbonizare”, declară Miruna Suciu.
În acest context, o întrebare legitimă vizează protecția solului. Legislația în vigoare impune măsuri clare pentru prevenirea degradării terenurilor pe durata exploatării parcurilor fotovoltaice și stabilește obligații ferme pentru refacerea solului la finalul ciclului de viață al proiectului. Așadar, responsabilitatea față de mediu și față de resursele naturale rămâne o constantă în logica investițională a acestui sector.
Totuși, extinderea acestor proiecte pe suprafețe întinse ridică și preocupări legate de securitatea alimentară. Răspunsul nu este unul simplu, dar se conturează în jurul ideii de echilibru: o planificare atentă, un dialog deschis între sectorul energetic, cel agricol și autorități, precum și încurajarea unor soluții inovatoare, cum ar fi sistemele agrovoltaice, pot permite coexistența armonioasă dintre energie și agricultură. Astfel, terenurile pot fi utilizate simultan pentru cultivare și pentru captarea energiei solare, generând un dublu beneficiu: economic și ecologic.
„România are oportunitatea de a deveni un model de bună practică în acest domeniu, dacă reușește să armonizeze cele două priorități majore: securitatea energetică și securitatea alimentară. Cheia constă în colaborare, viziune pe termen lung și capacitatea de a construi politici publice care încurajează inovația și protejează resursele vitale”, spune Miruna Suciu.
Tatiana Fiodorov, managing partner la firma de avocatură Fiodorov & Partners, spune că în mod similar oricărui proiect imobiliar de amploare, dezvoltarea unui parc fotovoltaic, cu sau fără capacitate de stocare co-locată, presupune parcurgerea unui traseu complex de avizare și autorizare. De-a lungul timpului, unul dintre pașii esențiali a fost elaborarea și aprobarea unei documentații de urbanism, în special a unui plan urbanistic zonal.
Totuși, tendința actuală este de a reduce importanța acestuia sau chiar de a elimina complet necesitatea PUZ-ului, în special în lumina deciziei recente a Curții Constituționale, care a subliniat limitele în acest proces.
„Pe lângă documentația urbanistică, investitorii trebuie să obțină autorizațiile de construire – cea generală și cea specifică, respectiv autorizația de înființare a capacității energetice. În practica noastră nu am întâlnit cazuri în care autorizațiile au fost refuzate în mod irevocabil. Cu toate acestea, au existat frecvent impedimente administrative sau neclarități care au necesitat clarificări suplimentare. Un exemplu recurent este dificultatea legată de constituirea unui drept real asupra terenului în favoarea dezvoltatorului, în conformitate cu prevederile Legii nr. 50/1991 privind autorizarea lucrărilor de construcții și prevederile modificate recent ale Regulamentului de racordare la rețeaua electrică de interes public”, afirmă Tatiana Fiodorov.
Această cerință, dublată de prevederile Regulamentului de racordare, solicită existența unui drept real securizat asupra terenului până la punerea în funcțiune a capacității energetice. Interpretarea acestei durate a generat neînțelegeri, având în vedere variabilitatea duratei de autorizare în funcție de dimensiune, complexitate tehnică sau experiența investitorului, dar și posibilele întârzieri cauzate de autoritățile publice locale.
De asemenea, procedura de evaluare a impactului asupra mediului a ridicat dificultăți, mai ales în cazul în care durata analizelor sau lipsa unor răspunsuri coerente a dus la întârzieri. În anumite cazuri, au apărut și descoperiri arheologice care au impus adaptarea rapidă a proiectului. Nu în ultimul rând, trebuie menționată problema – astăzi mai puțin actuală, dar cu impact semnificativ în anii anteriori – legată de avizul privind clasa de calitate a solului, emis de Ministerul Agriculturii în etapa PUZ. În trecut, acesta era emis cu dificultate sau chiar refuzat pentru proiecte ce depășeau 50 de hectare, în baza unei interpretări restrictive a legislației în vigoare.
„În concluzie, deși nu am întâlnit refuzuri irevocabile, procesul de autorizare implică în continuare numeroase provocări care trebuie atent gestionate”, spune Tatiana Fiodorov.
Tehnologiile actuale de producere a energiei din surse regenerabile, în special energia fotovoltaică și eoliană, presupun, prin natura lor, utilizarea unor suprafețe extinse de teren. Astfel, din considerente de ordin practic și economic, dezvoltatorii se orientează în mod natural către terenurile agricole situate în extravilan. Terenurile intravilane sunt, de regulă, afectate de o densitate urbană ridicată și, prin urmare, fie nu dispun de suprafețe compacte disponibile, fie implică costuri mult mai ridicate pentru achiziție sau relocarea unor construcții existente. În schimb, terenurile extravilane sunt mai accesibile din punct de vedere financiar și oferă acele întinderi continue care pot acomoda proiecte de sute de hectare.
În ceea ce privește terenurile agricole, terenurile având categorie de folosință „arabil” sunt de departe cele mai potrivite. În prezent, reglementările permit utilizarea integrală a acestora pentru amplasarea parcurilor fotovoltaice. Situația este diferită în cazul altor categorii, precum pășunile, care impun fie condiții restrictive pentru folosirea în regim dual (agrivoltaic), fie obligații suplimentare, de exemplu, identificarea și punerea la dispoziție a unei suprafețe echivalente pentru menținerea suprafeței de pășunat.
Un alt element determinant este și proximitatea terenului față de punctele de racordare la rețeaua electrică. Aceasta poate influența semnificativ fezabilitatea tehnico-economică a proiectului, iar multe dintre terenurile agricole extravilane se află în vecinătatea liniilor electrice de medie sau înaltă tensiune, oferind astfel o oportunitate strategică pentru racordare rapidă și eficientă.
Din păcate, deși România are o reglementare-cadru privind calitatea solului – Legea nr. 246/2020 – aceasta nu a fost, până în prezent, implementată în mod efectiv. Deși legea a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2021, după aproape cinci ani încă nu au fost adoptate normele metodologice de aplicare, care ar fi trebuit elaborate până în 1 ianuarie 2022.
„Această lipsă blochează aplicabilitatea reală a principiilor și obligațiilor pe care legea le instituie. Legea prevede, teoretic, obligații de conservare, ameliorare și protecție a calității solului, atât pentru proprietarii, cât și pentru utilizatorii terenurilor. De asemenea, introduce conceptul de certificat privind calitatea solului, necesar la încheierea anumitor acte juridice. Însă, în lipsa cadrului procedural secundar și a mecanismelor de control, aplicarea acestor prevederi rămâne pur declarativă. În prezent, singura exigență clar reglementată vizează categoria de calitate a solului permisă pentru dezvoltarea de proiecte fotovoltaice pe terenuri agricole extravilane. Astfel, pot fi utilizate doar terenuri cu calitate redusă – clasele III, IV și V – fiind interzisă folosirea terenurilor cu fertilitate ridicată (clasele I și II). Este o condiție care reflectă, cel puțin la nivel de principiu, preocuparea pentru menținerea destinației agricole a solurilor de calitate superioară și, indirect, pentru protejarea securității alimentare”, adaugă Tatiana Fiodorov.
În practică, în lipsa unei obligații legale ferme, monitorizarea stării solului pe durata derulării unui proiect fotovoltaic, care poate ajunge la 25 de ani, se face rar și doar în mod punctual. Totuși, în unele cazuri, contractele de superficie dintre proprietar și dezvoltator includ clauze prin care se stabilește verificarea calității solului atât la momentul predării terenului, cât și la înapoierea acestuia, ca măsură contractuală de protecție a patrimoniului funciar. Deși cadrul normativ există la nivel formal, aplicabilitatea sa este, în prezent, una limitată.
Nu trebuie lăsată deoparte una dintre cele mai sensibile dileme ale prezentului: securitatea alimentară versus securitatea energetică. Ambele reprezintă piloni strategici pentru dezvoltarea unei națiuni, iar echilibrul dintre ele trebuie atent calibrat în cadrul strategiilor naționale sectoriale – pentru agricultură, respectiv pentru energie. Din această perspectivă, discuția transcende cadrul juridic strict și implică o viziune de dezvoltare sustenabilă pe termen lung la nivel național. Din punct de vedere juridic, există în prezent o limitare privind utilizarea terenurilor agricole extravilane pentru proiecte de energie regenerabilă, plafonată la o suprafață de 50 de hectare per proiect. Această limitare este însă în curs de revizuire, printr-un proiect legislativ aflat în dezbatere parlamentară, care vizează eliminarea acestei restricții.
Un calcul realizat de una dintre asociațiile în domeniu a arătat că, raportat la totalul terenurilor agricole disponibile în țară, suprafața ocupată, chiar și în scenariile ce vizează atingerea țintelor asumate de România în domeniul energiei regenerabile, ar reprezenta un procent infim. Prin urmare, din perspectiva exclusiv cantitativă, nu se poate considera că extinderea proiectelor fotovoltaice ar reprezenta un risc real și imediat pentru securitatea alimentară.
„Mai pertinentă este, însă, întrebarea privind oportunitatea și eficiența utilizării terenului agricol: este oare mai oportună financiar cultivarea acestuia în condițiile agriculturii actuale, sau folosirea lui pentru producerea de energie verde? Realitatea economică și interesul proprietarilor indică o tendință clară – utilizarea terenurilor în scopuri energetice este mai atractivă financiar, în condițiile în care indemnizațiile oferite pentru dreptul de superficie în contextul energiei regenerabile pot ajunge la 2.500 euro/hectar, comparativ cu arenda agricolă, care rareori depășește 700–800 euro/hectar. Această dinamică poate duce, în lipsa unui mecanism de control și planificare, la un dezechilibru pe termen mediu. Consider, așadar, că este necesară o intervenție legislativă lucidă și bine calibrată, care să impună mecanisme de evaluare, urmărire și ajustare a acestui echilibru, nu prin interdicții rigide, ci prin instrumente de planificare și prioritizare teritorială”, adaugă Tatiana Fiodorov.
Un exemplu concret în acest sens îl reprezintă Planul de Amenajare a Teritoriului Județean (PATJ), care ar putea deveni un instrument strategic eficient în stabilirea, la nivel local, a valorii, destinației și suprafeței terenurilor ce urmează a fi utilizate în scopuri agricole, energetice, industriale sau de protecție a mediului. Astfel de planuri, dacă sunt actualizate și corelate cu obiectivele naționale privind tranziția verde și securitatea alimentară, pot asigura o dezvoltare coerentă și sustenabilă a fiecărui județ în parte.
Silvia Vlăsceanu, director executiv al Asociației Producătorilor de Energie Electrică din România (HENRO), afirmă că evenimentele recente din Peninsula Iberică, care au lăsat zeci de milioane de consumatori fără electricitate, subliniază importanța vitală a accesului la energie. Deși unii vorbesc despre o „Fukushima a energiei regenerabile”, este puțin probabil ca reacțiile să urmeze modelul din 2011. Industria regenerabilă a cunoscut o dezvoltare semnificativă în ultimele două decenii, cu o pondere tot mai mare în mixul energetic global și capacitatea de a deservi inclusiv zone izolate. În plus, sprijinul public și politic pentru sursele regenerabile rămâne puternic, spre deosebire de situația energiei nucleare din anii 2000.
„Cum vedeta SRE a devenit energia fotovoltaică, este interesant ce s-a întâmplat chiar și în condițiile extraordinare care au cauzat black-out-ul din Peninsula Iberică, la o oră de vârf de producție pentru fotovoltaice. Decalajul înregistrat de cca 10.000 MW între producție și consum arată că a rămas în funcțiune o capacitate de cca 14.000 MW din solar, eolian și ceva hidro. Analizele ulterioare vor aduce detalii tehnice despre cauze dar este cert că unii producători și-au onorat contractele din PZU, antamate cu o zi înainte pentru că se înregistra export dinspre Spania spre Franța, probabil mai departe prin interconectările existente, chiar și în orele în care Spania și Portugalia se confruntau cu întreruperea alimentării cu energie electrică. Evident, nu e nimic greșit, în fond este comerț cu o marfă fungibilă!? Dacă are atașate și garanții de origine, poți îndeplini și condiții ESG, dacă ești un mare consumator!”, spune Silvia Vlăsceanu.
Problema care ar trebui avută în vedere este, mai degrabă, morală atunci când ne referim la parcuri fotovoltaice, indiferent de țară. Nu vorbim despre prosumatorii, casnici sau non-casnici, care fac un efort pentru a-și reduce factura de energie electrică și/sau termică, prin investiții suplimentare și nici despre producătorii de energie electrică, din alte surse, care își diversifică portofoliul de producere pentru a putea onora contracte pe termen lung cu minimizarea riscurilor de contractare/livrare.
Schemele de sprijin, adoptate de multe state membre, variate ca intensitate, formă și limitate în timp, au dus la apariția multor investitori care s-au implicat în dezvoltarea de parcuri fotovoltaice. În general, autoritățile, cel puțin cele din România, sprijină dezvoltarea de parcuri fotovoltaice în aria lor de competență, mai ales dacă contribuția acestor construcții contribuie la bugetul local. În plus, pot reprezenta o sursă de producere locală care să ajute la reducerea facturii de energie electrică a spațiilor administrate de o primărie, cum ar fi sediul administrativ, școli, grădinițe, cămine culturale sau altele asemenea. O astfel de soluție este valabilă fie în cazul în care UAT-ul a aplicat pentru dezvoltarea unui parc fotovoltaic, prin fonduri europene fie încheie un parteneriat cu un investitor care dezvoltă în apropiere o astfel de capacitate de producție.
„Probabil că ar trebui încurajate și reglementate microgridurile/funcționarea insularizată a unei zone pentru a fi atractive pentru ambele părți implicate într-un astfel de proiect. Obligația de a achiziționa terenurile extravilane pentru proiectele de energie regenerabilă este determinată, probabil, de eliminarea oricărei suspiciuni că proprietarul ar putea beneficia de subvenții care se acordă pentru agricultură. Prin introducerea acestora în intravilan, măsurile legislative aplicabile pentru realizarea de construcții de genul capacităților de producție din surse regenerabile sunt diferite și oferă primarilor autoritate în fața solicitanților avizelor necesare pentru realizarea investiției. Nu știu dacă există o situație clară la ministerul de resort care să reflecte situația terenurilor agricole, pe categorii de calitate care sunt utilizate pentru realizarea de parcuri fotovoltaice sau construcției unui parc eolian și a drumurilor de acces la turbinele eoliene”, adaugă Silvia Vlăsceanu.
Datele exacte ar trebui cumulate de la autoritățile locale care emit autorizațiile necesare. La autoritățile din domeniul energiei, ANRE fiind autoritatea care emite autorizația de înființare a capacității energetice găsim date despre puterea care urmează a fi instalată, date care se regăsesc și la emitenții avizelor tehnice de racordare, operatorul de distribuție sau transport, după caz.
Obligația investitorului de a menține calitatea solului pe durata existenței parcului, chiar dacă există în lege trebuie să existe și autoritatea care să constate îndeplinirea acesteia. Deocamdată nici un parc fotovoltaic sau eolian nu și-a epuizat durata de viață normată iar obligația, chiar dacă există, nu a fost verificată sau constată neîndeplinirea. Legislația trebuie completată în acest sens, din timp pentru a nu fi invocată imposibilitatea respectării prin lipsa cadrului legislativ.
„Mai ales parcurile fotovoltaice ar trebui dezvoltate în zone aride, lipsite de un aport de apă care să le mențină în circuitul agricol. Din păcate, astfel de suprafețe sunt din ce în ce mai multe, partea bună fiind că sunt în zone suficient de însorite pentru a dezvolta capacități de producere din surse fotovoltaice. Indiferent de evoluția economică a României, potențialul agricol continuă să existe și trebuie menținut, dat fiind că agricultura, cu toate ramurile sale, este vitală pentru existența umană.La fel de importantă este și energia și accesul la energie electrică, ca serviciu universal dar înființarea de noi capacități de producție poate fi realizată fără a afecta ceea ce este necesar altor sectoare economice. Pe măsură ce tehnologiile evoluează, probabil se vor dezvolta capacități agri-voltaice care permit utilizarea unui teren în dublu scop, pe lângă utilizarea pentru capacitatea energetică să continue să fie exploatat pentru anumite culturi sau pentru creșterea animalelor”, completează Silvia Vlăsceanu.
De aceea, este important să existe o colaborare permanentă, transparentă, corectă și onestă între investitori și autorități, mai ales că astfel de proiecte energetice sunt intersectoriale și au efecte multiple și diverse.
Un material Legal Marketing
